Kamu İhale Kanunu ve Yolsuzluk Riskleri

"İyi bir maliyeci, kişisel çıkarlarını

kamu yararı gibi göstermemek,

gerekirse kamu yararı lehine

kişisel çıkarlarından

feragat etmek zorundadır.

George F. BREAK

ONSOZ

  Demokratik parlamenter sistemde devlet kamusal ihtiyaçların karşılanması ile ilgili organizasyonu yürütme organına bırakarak kamu gelirlerinin bu ihtiyaçlar için harcanmasını sağlar. Bu eylem içinde önemli olan, kamu gelirlerinin harcanırken topluma en yüksek faydanın sağlamasına çalışılmasıdır. Basit bakış açısıyla toplumun mutlu olması en yüksek faydanın sağlandığının göstergesi olur. Devletin oluşumunda ve devamında en önemli unsur olan insanların, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde kendilerinden toplanan kamu gelirlerinin harcanmasında doğru ihtiyaca, doğru miktarda, şeffaf ve adil dağılımın yapılmasına önem verirler. Bu önemin nedeni kişinin gelirini kazanırken katlandığı zorluktan dolayıdır. Kişiler çeşitli zorluklarla kazandığı (elde ettiği) gelirlerinin bir kısmını (vergi) devlete verdikten sonra kamu idarelerinin yöneticilerinden bütçe ile çeşitli alanlara tahsis edilen bu gelirleri onların kendi gelirlerini harcarken gösterdikleri hassasiyette kamu gelirlerini harcamalarını beklerler. Diğer bir deyişle kamu idarelerinin yöneticilerinin kullanımlarına tahsis edilen ödeneklerin kendilerine emanet olarak verilen kamu gelirinin harcanması ile ilgili olduğunu ve bu paraları kendi paralarından daha hassas  duygular içinde  harcama  düşüncesinde olmalaj gereği önemli bir konudur.

  Kamusal ihtiyaçların karşılanmasında görevli kamı idareleri ve yöneticilerinin kamu gelirlerini toplumur ihtiyaçlarına en zorunlu olanlardan başlayarak refah ölçüsünde zorunlu olmayanlara doğru yönlendirerek planlama yapmaları etkin kaynak kullanımının bir yönüyle sağlandığını gösterecektir. Bu hareketin devamında kaynakların etkin kullanımının önemli diğer göstergesi toplumun emanet ettiği parası ile en iyi hizmetin en düşük bedellerle alımının sağlanmasıdır. Ancak bu gerçekleştirilirken toplum, alımların gerçekleştirildiği piyasada yer alan firmalardan eşit şartlarda, rekabetçi anlayışta, şeffaflık içinde alımların yapılması gerekliliğine önem verir. Bu önemin bir nedeni serbest piyasa içinde toplumun bir kısmının devlet ile iş yapıyor olmasıdır. Piyasada en büyük alıcı olan devletin idarelerinin alımlarını sadece belirli firmalardan yapması haksız rekabet oluşturacak ve bazı piyasa firmalarının haksız büyümesine ve zenginleşmesine neden olurken yolsuzluk olgusunu kuvvetlendirecektir. Bu kapsamda devlete düşen önemli görev kamusal ihtiyaçlar için harcanacak olan kamu kaynağını alımlarını yaptığı piyasaya rekabetçi şartlarda, şeffaf olarak ve eşit muamele koşullarında yönlendirmesi olacaktır. Bu işlemlerin gerçekleştirilmesinde yapılan kanuni düzenlemeler ile uygulamadaki işleyişin içeriği yolsuzluk anlamında önem arz etmektedir. Kamu alımlarının düzenlenmesinde kanun çıkarılarak işin hukuki boyutu belli ölçüde disipline edilmiş olur. Ancak bu yeterli değildir. Ayrıca kanunlara göre uygulamanın sağlıklı şekilde yerine getirilmesi de gereklidir. Bu kapsamda işin hem kanuni tarafı hem de uygulama tarafı önem kazanmaktadır. Dolayısıyla yolsuzluğun olmaması kanunun içeriği ve kanunu uygulayanların niteliği ile ilgili olmaktadır. Yolsuzluğun varlığı ve gelişimi konusundaki bu durum M.S. 1020-1086 yılları arasında yaşamış olan Çinli reformist Wang An Shih tarafından formüle edilen iki temel neden ile ifade edilmiştir¹. Bunlar; "Kötü Kanun, Kötü İnsan"dır. Bunlardan sadece birinin olması halinde bile yolsuzluğun varlığına sebep olan durumun ortaya çıkması söz konusu olabilecektir.

Türkiye'de kamu alımlarının yapılış şekliyle ilgili kanuni düzenleme olarak 2002 Tarihli 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kabul edilmiş olup Kanunun içeriği mal, hizmet ve yapım işlerinden oluşturulmuştur. Kanun incelendiğinde 2002 yılından günümüze çok sayıda değişiklik yapıldığı dikkat çekmektedir. Değişikliklerin içeriğine bakıldığında bunların şeffaflık, rekabet ve eşit muamele ilkelerini kuvvetlendirme ya da sağlama yönünde olmadığı, alımların hem hızlı yapılabilmesi hem de kanunun katı ilkelerinden kurtulmak amacıyla yapılan düzenlemeler olduğu anlaşılmaktadır. Kamu yöneticilerinin işleri hızlı yaparak pozisyonlarını kuvvetlendirme anlayışı içinde olmak istemeleri kanunun zayıflatılması sonucunu doğurmuştur. Kanunun çok fazla değişikliğe uğramasından kanun koyucunun işlerin rahat ve hızlı yapılması düşüncesinde olduğu, "acele işe şeytan karışır" atasözünü dikkate almadığı, ayrıca işleri yapan idarelere kanun dışında (istisna ve kapsam dışı) işleri gerçekleştirmelerinin sağlanmasında onlara rahatlık getirmek istendiği şeklinde yorum

yapılabilir. Kamu alımlarıyla ilgili işleyişi içeren hukuki düzenlemelerde alımların disipline edilmesi anlayışı ne yazık ki son yıllarda yapılan değişikliklerle sağlıksız hale gelmiştir. Kanunda özellikle istisnaların artması yolsuzluk olgusunun kuvvetlenmesine yol açmıştır.

Bu çalışmada yolsuzluğun en fazla görüldüğü alanlardan olan kamu ihalelerinin temel mevzuatı olan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu nun maddelerinin inceleme ve değerlemesi rekabet, şeffaflık ve eşit muamele ilkeleri açısından çeşitli ihale örnekleri ile birlikte yapılmış olup, ihale uygulamalarını gerçekleştiren personelin de niteliği üzerinde durulmuş ve ihalelerde yolsuzluk olarak adlandırılan, kişilere menfaat sağlama riskleri ile ilgili tespitlerde bulunulmuştur.

  Kitabın birinci bölümünde yolsuzluk kavramının tanımı ve yolsuzluğa genel bir bakış yapıldıktan sonra ikinci bölümde kamu ihalelerinin boyutu ele alınarak yolsuzluk olgusunun büyüklüğüne dair değerlendirmeler için veri çalışması yapılmıştır. Son olarak üçüncü bölümde ise yolsuzluk riskleri bağlamında Kanunun ilgili maddelerinin analizi bazı ihale örnekleri ile birlikte yapılarak yolsuzluk konusunda Kanundaki riskler belirtilmiştir.  

Çalışmanın ihale konusunda incelemelerde bulunan ve bilgi edinmek isteyen okuyuculara faydalı olacağı inancımla basımda emeği geçen Ekin Kitabevi sahibi Mehmet Oymak'a ve Veysel Şimşek'e teşekkür ederim.

I. BÖLÜM

YOLSUZLUK KAVRAMI VE YOLSUZLUĞA GENEL BAKIŞ

I. YOLSUZLUK KAVRAMI.............................................. 11

II. YOLSUZLUĞUN NEDENLERİ................................... 18

1. Eğitim-Kültür Seviyesinin Düşüklüğü............................... 20
2. Toplumsal Düzenin Bozukluğu........................................ 22
3. Gelir Seviyesinin Düşüklüğü........................................... 24
4. Demokrasi Kültürünün Zayıflığı...................................... 27
5. Siyasa) Sistemin Ranta Dayalı Olması............................. 29
6. Kanunlar ve Hukuk Sisteminin Zayıflığı........................... 31
7. Kötü Yönetim ve Bürokrasinin Zayıflığı........................... 34
8. Güçlü Sermayenin Ekonomi Üzerindeki Hakimiyeti.......... 37

3. YOLSUZLUK ÇEŞİTLERİ......................................... 38
4. YOLSUZLUĞUN ETKİLERİ...................................... 45

1. Siyasal Etkiler............................................................... 45
2. Sosyal Etkiler............................................................... 47
3. Ekonomik ve Mali Etkiler............................................... 48

1. Toplumsal Politikalar...................................................... 52
2. İdari Politikalar.............................................................. 56

II. BÖLÜM

KAMU İHALE KURUMU VE İHALE İSTATİSTİKLERİ

I. KAMU İHALE KURUMU VE İŞLEYİŞİ...................... 67

1. Kamu İhale Kurumu ve Yapısı........................................ 68
2. Kamu İhale Kurulu ve İşleyişi......................................... 72

II. KAMU İHALELERİ İSTATİSTİKLERİ..................... 76

1. Kamu Alımları İstatistikleri............................................. 76
2. Kurul Karar ve Şikayet İstatistikleri................................ 85

III. BÖLÜM

KAMU İHALE KANUNUNUN YOLSUZLUK RİSKLERİ AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

I. KANUN KAPSAMI VE TEMEL İLKELERİ                  93

II. YOLSUZLUK RİSKLERİ AÇISINDAN KANUN
HÜKÜMLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ.............. 96